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Foto: Paulo Whitaker/Reuters

Com o preço dos combustíveis em escalada vertiginosa nas últimas semanas, o governo corre atrás de uma forma rápida de controlar os impactos que os preços mais altos têm para os fretes e os consumidores, em um momento em que a economia cambaleia aos efeitos de uma pandemia que já se arrasta há um ano.

Troca do presidente da Petrobras, corte temporário de alguns impostos, proposta para mudar outros e discussões para criar um fundo de subsídio às variações são algumas das medidas executadas ou aventadas pelo governo de fevereiro para cá, em resposta às incômodas altas do diesel e da gasolina. Puxados por uma disparada do dólar e do petróleo no mundo, os dois já ficaram mais de 40% mais caros nas refinarias do país em pouco mais de dois meses neste ano.

Para muitos, uma solução permanente e de longo prazo para os combustíveis caros, sem precisar depender da mão do governo, que pode mudar a política conforme muda a gestão, passa, necessariamente, por ter mais concorrência no mercado de refino no Brasil.

O refino é a área da indústria petrolífera que transforma o petróleo bruto em seus derivados, como gasolina, diesel, querosene, lubrificantes, nafta e outros. No Brasil, ela é virtualmente monopolizada pela Petrobras: o país tem hoje 17 refinarias, das quais 13 são da estatal e respondem por 98% da produção. Essa produção doméstica, por sua vez, entrega por volta de 80% de tudo o que é consumido internamente. Os 20% restantes vêm de importadoras privadas que complementam o mercado.

Monopólio oficial acabou em 1997

A Petrobras já foi, oficialmente, a única empresa permitida a atuar na indústria de petróleo e derivados no Brasil, o que lhe dava o monopólio de fato do mercado e, por extensão, ao governo, que tinha controle pleno dos preços por meio de sua estatal.

Foi assim por 44 dos 68 ano de vida da companhia, desde que foi criada pelo presidente Getúlio Vargas, em 1953, até 1997, quando o governo de Fernando Henrique Cardoso editou a nova Lei do Petróleo e quebrou o monopólio, o que permitiu que outras concorrentes passassem também a atuar no Brasil.

Na exploração do petróleo bruto, várias de fato vieram. A Agência Nacional de Petróleo (ANP) conta, hoje, mais de 30 companhias retirando óleo e gás das reservas brasileiras ao lado da Petrobras. No refino, porém, quase nenhuma apareceu, e a estatal segue sendo praticamente a única fornecedora de combustíveis para os brasileiros. Por que isso acontece?

Os concorrentes não aparecem

Na visão de especialistas do setor, a resposta passa pelo tamanho e o histórico da concorrente: tentar fabricar combustíveis no Brasil significa competir com uma gigante do porte da Petrobras, controlada pelo governo e que, em vários momentos, acabou vendendo seus produtos abaixo do preço de mercado, o que torna o negócio inviável para qualquer outra empresa.

Isso era a praxe antes da quebra do monopólio nos anos 1990: quando existia a chamada “conta petróleo”, o Tesouro Nacional pagava a Petrobras, à época ainda uma grande importadora, para vender combustíveis mais baratos do que o preço de custo nos momentos de alta.

Também voltou a se repetir nos anos de 2000 e 2010, em especial durante o governo de Dilma Rousseff (2011-2016), quando, mesmo com barril e o dólar am alta, os preços dos combustíveis revendidos aqui seguiram congelados. A política não só espantou outros investidores, como também foi uma das responsáveis pelos quatro anos de prejuízo que a Petrobras teve entre 2014 e 2017.

“O Brasil vai continuar refém dos preços internacionais enquanto não for autossuficiente em combustíveis e, para isso, precisa ter investimentos para ampliar a capacidade de refino”, disse o presidente-executivo da Associação Brasileira dos Importadores de Petróleo (Abicom), Sérgio Araújo.

Ele lembra que cerca de um quinto do que o Brasil consome em combustíveis ainda deve ser trazido de fora, já que o parque de refino no país, sem expansão há anos, não dá conta de abastecer tudo.

“Para que a atividade de refino seja atrativa do ponto de vista econômico, é preciso reduzir o domínio da Petrobras. Ninguém vai colocar dinheiro em uma atividade em que o governo é o acionista majoritário de uma empresa que é dominante no mercado “. (Sergio Araújo, presidente-executivo da Abicom).

No início dos anos 2000, Araújo foi também executivo de uma petroleira estrangeira que chegou a ter participação em duas refinarias no Brasil. As fatias nas duas acabaram vendidas até 2010. Uma delas acabaria em recuperação judicial anos depois.

Beco sem saída

A situação acabou criando um beco de onde é difícil de sair: a Petrobras segue dominando o mercado enquanto não entrarem outras concorrentes, e outras concorrentes não entrarão enquanto a Petrobras dominar o mercado.

Foi para tentar começar a desatar esse nó que, a partir de 2016, no governo de Michel Temer e também no de Jair Bolsonaro, a petroleira virou a chave para políticas que atraíssem outros fornecedores e tentassem reduzir, gradativamente, esse monopólio que, na prática, nunca deixou de existir.

A política de preços dos combustíveis saiu do controle total para a flutuação completa: sempre que o preço do barril ou do dólar sobem ou descem lá fora, a petroleira reajusta os preços da gasolina e do diesel em suas refinarias na mesma proporção, o que abre portas para que outras empresas consigam competir também.

Foi também desenhado o programa que pretende vender 8 das 13 refinarias estatais, o que, de cara, já colocaria 50% da produção de combustíveis na mão de outras empresas. A execução, porém, anda a passos lentos: até agora, só uma refinaria foi passada para frente, no mês passado.

Nos sonhos mais ambiciosos, toda essa redução gradual do domínio da Petrobras seria preâmbulo para sua privatização completa. Sempre que a ideia é trazida à tona, porém, encontra forte resistência de políticos e da sociedade.

Papel social

O caminho em busca de combustíveis mais baratos para os brasileiros via redução da Petrobras e aumento da concorrência, porém, não é consenso. Muitos defendem que, como estatal e como grande produtora e grande exportadora de petróleo, a empresa já tem capacidade de ofertar combustíveis mais baratos, sem que isso signifique os mesmos prejuízos que já teve no passado.

“Se eu sou um grande produtor, se eu tenho um grande parque de refino, se eu produzo petróleo a preços baixos, por que eu vou obrigar o consumidor brasileiro a pagar pelos mesmos preços [do barril de petróleo] nos Estados Unidos, que têm uma renda muito maior que a nossa?”, disse o diretor da Associação dos Engenheiros da Petrobras (Aepet), o engenheiro ex-deputado pelo PSB Ricardo Maranhão.

A favor desse pensamento pesa o fato de que, nos últimos anos, o pré-sal passou a produzir petróleo a pleno vapor, o que transformou o Brasil em um dos maiores produtores do mundo e também em um exportador de petróleo. Até pouco tempo atrás, a Petrobras e o país não tinham reservas suficientes e precisavam importar para complementar o abastecimento doméstico.

Como agora sobra produção e ela é exportada, dólar alto e petróleo mais caro no mundo deixaram de significar prejuízo para a companhia, como foi no passado, para ser uma fonte bilionária de receitas.

Além disso, a alta produtividade dos campos do pré-sal também derrubou o custo do petróleo produzido no Brasil –ele é estimado, hoje, em cerca de US$ 25 por barril, bem abaixo dos US$ 60 a US$ 70 da cotação atual nas bolsas internacionais, que é o preço replicado pela Petrobras nos seus combustíveis.

“Praticar preços mais baixos não quebra a Petrobras. Ela pode aplicar preços menores do que os de hoje e ainda ganhar muito dinheiro. Se o preço do barril sobe, ela ganha, e pode transformar parte desse lucro em benefício ao consumidor.” (Ricardo Maranhão, diretor da Associação dos Engenheiros da Petrobras (Aepet).

CNN Brasil